القرار الاداري والمصلحة العامة

لا شك ان المفروض في كل قرار  اداري  انه  يرمي الى تحقيق  اهداف  القانون  في  المجتمع، وهي العدالة والمصالح العامة للجماعة، وايضا المصالح  الخاصة  للافراد حسب الاحوال، وبعبارة اخرى  فان  كل قرار اداري هدفه النهائي هو تحقيق المصلحة العامة تعود بالنفع على  المجتمع  كله، او على  شريحة منه سواء على  الصعيد الوطني او على الصعيد المحلي، بيد ان هذا القرار قد يحيد احيانا عن الغاية او الهدف الذي  رسمه  المشرع، او قد يخرج  عن  دائرة القانون عن قصد او عن غير قصد وفي كلتا الحالتين تختفي فيه مظاهر المصلحة العامة،  وتحل  محلها  المصلحة  الشخصية الناتجة عن الاهواء والنزوات وهو ما يسمى فقها وقضاء بالانحراف  في  استعمال  السلطة،  او اساءة استعمالها، ومعنى ذلك ان كل قرار اداري خرج عن الحدود التي رسمها المشرع اصبح مفتقدا للمشروعية، هذه المشروعية  التي   يجب  ان  تلازم القرار الاداري  حتى  في  حالة  تحقيقه  مصلحة  عامة، اذ لا يكفي استهداف المصلحة  العامة  في  القرار الاداري، فهذا الاخير مستوجب الالغاء بالرغم من تحقيقه للمصلحة العامة طالما انه خرج على قاعدة قانونية ايا كان نوعها .
والمصلحة العامة لها صلة وثيقة بالسلطة التقديرية  للادارة،  ذلك  ان السلطة  المقيدة قد تعوق الادارة عن القيام بنشاطها الاداري اليومي بالسرعة والفعالية اللازمين لكل ادارة نشطة فاعلة، كما قد تشل حركتها الابداعية والابتكارية خاصة في هذا العصر الذي يتسم بحركية  دائمة ومستمرة، وتحولات وتغيرات جذرية في مختلف الجوانب الاقتصادية والسياسية والاجتماعية  والادارية اضافة الى ثورة تقنية ومعلوماتية عارمة مما لا يدع مجالا للشك في ان الادارة لا يمكنها تحقيق المصلحة العامة على الوجه المطلوب الا  في ظل سلطة  تقديرية معقلنة تمنح لها بالقدر الكافي لمواجهة هذه التحولات الكبرى والتغيرات السريعة التي يشهدها عالم اليوم في مختلف الميادين وذلك ضمانا لحسن سير العمل الاداري حتي ينعكس ايجابا على حقوق الافراد وحرياتهم ومصالحهم المختلفة وايضا على الخدمات الضرورية لهم، ومن هنا تبدو السلطة التقديرة للادارة ضرورة اجتماعية لا غنى عنها، ووسيلة مثلى لتحقيق المصلحة العامة، بل ولضمان المشروعية في المجتمع.
والسلطة التقديرية ليست في الحقيقة امتيازا للادارة بقدر ما هي واجب تهدف من ورائه تحقيق الصالح العام، ذلك ان الادارة بواسطة هذه السلطة تبحث دائما عن الحل الاكثر ملاءمة وفائدة مما يجعلها باستمرار في مواجهة التزام قانوني داخل اطار المشروعية ويبعد عنها صفة تحكيمية او تعسفية باعتبارها في الاصل سلطة قانونية تستهدف اولا وقبل كل شيء المصلحة العامة، وعلى من يدعي العكس ان يثبت ذلك امام القضاء الاداري الذي له الصلاحية للتاكد من ان السلطة التقديرية المستعملة بواسطة تحقق القرار الاداري حادة عن اهداف القانون او لم تستهدف المصلحة العامة كما قصد المشرع ذلك.
وفعالية السلطة التقديرية للادارة التي لها صلة وثيقة بالمصلحة العامة او المنفعة العامة تتجلى على الخصوص في ثلاثة ميادين :
1. اقامة النظام العام وذلك بانشاء المرافق المعامة وتسييرها بقصد اشباع الحاجات العامة، ومن بين هذه المرافق: المرافق المتعلقة بالضبط الاداري "الضبط الاداري هنا من منظور مؤسساتي لا اجرائي".
2. اقامة المشروعات العامة "كمشروعات نزع المكلية للمنفعة العامة"
3. اضفاء صبغة المنفعة العامة على المشروعات الخاصة وهو ما يسمى "بالمشروعات الخاصة ذات النفع العام.
والسلطة الادارية وهي بصدد تحقيق مصلحة عامة لا بد لها من سلوك قنوات للوصول الى ذلك، وهذه القنوات عبارة عن قرارات ادارية، او عقود ادارية او اعمال مادية صرفة تستدعيها الضرورة الملحة لاشباع الحاجات العامة للمجتمع، وما يهمنا هنا في هذا البحث هي القناة الاولى باعتبار ان السلطة التقديرية التي تتمتع بها الادارة في ظل القرار الاداري هي سلطة قانونية بالدرجة الاولى اذا كانت مطابقة للاهداف والحدود المرسومة من طرف القانون وكانت في الوقت ذاته تستهدف المصلحة العامة ، او المنفعة العامة، او اشباع الحاجات العامة للمجتمع، ذلك ان القرارات الادارية وراء كل تصرف من تصرفات الادارة القانونية : (ان كل قرار اداري ينبغي ان يستهدف المصلحة  العامة و الا تعرض للالغاء بسبب الانحراف في استعمال السلطة او اساءة استعمالها).
والمصلحة العامة تختفي كلية في حالة اصابة القرار الاداري باحد العيوب الاتية :
1. عيب الانحراف في استعمال السلطة (او اساءة استعمالها)
2. عيب الخطا البين في التقدير(او عيب الغلو في التقدير)
3. عيب عدم التناسب بين المخالفة المرتكبة والاجراء التاديبي المتخذ،
4. عدم الموازنة بين المنافع والاضرار.
وهكذا استقر القضاء الاداري الفرنسي على ان الموازنة بين المنافع والاضرار هي شرط لمشروعية القرار الاداري كي يحقق مصلحة عامة، الا لا ينبغي في مشروع نزع ملكية عقار ما ان تفوق الاضرار المالية والاقتصادية والاجتماعية المنافع المستهدفة من المشروع، فبناء مدرجات لكلية في ارض ملاصقة او مجاورة لهذه الكلية لا يكلف كثيرا بالمقارنة مع بنائها في ارض بعيدة جدا عن الكلية المذكورة مما يكون معه التوازن تحقق في الاولى وانعدم في الثانية ، انظر قرارات مجلس الدولة الفرنسي المشار اليها بالهامش.
كما استقر القضاء الاداري المصري على ان لجوء الادارة لنزع مليكية عقارات الخواص يجب ان يكون مستمدا من حاجتها الملحة لهذه العقارات لاقامة مشروعاتها بما يقتضيه ذلك من تقرير صفة المنفعة العامة والاستيلاء عليها للصالح العام، فان دلت الظروف ووقائع الحال على غير ذلك وقعت الاجراءات المتخذة في هذه الحالة مشوبة بالبطلان لمساسها بالملكية الخاصة التي كفلها الدستور والقانون ولتشويهها للغاية التي قامت عليها فكرة التضحية بالمصالح الشخصية لحساب الصالح العام، واذا اصدر القرار الاداري المطعون فيه منطويا على هذا المثالب والعيوب فانه يكون قرارا باطلا جديرا بالالغاء (انظر قرارت المحكمة الادارية العليا بمصر المشار اليها بالهامش) .
وفي مجال التاديب : الوظيفة العمومية صرحت المحكمة الادارية العليا في حكم لها بتاريخ 28/01/1954 تحت عدد 602 بما يلي : "اذا كان للسلطة الادارية مطلق الحرية في اختيار الوقت الملائم لاجراء الترقية الا ان هذا الاختيار يجب ان يهدف دائما الى تحقيق المصلحة العامة والا يتخذ وسيلة للاخلال بالحقوق المكتسبة للموظفين والاضرار بهم، او لتحقيق منافع ذاتية، والا كان تصرفها (اي القرار الاداري) مشوبا بسوء استعمال السلطة ومخالفا للقانون.
وفي مجال اجراء الضبط الادراي العالي مارس مجلس الدولة الفرنسي رقابته عليها سواء كانت صادرة في ظل الظروف العادية، ام في ظل الظروف الاستثنائية وسواء  صدرت في نطاق السلطة المقيدة عندما تنظم تلك  الاجراءات  بنصوص قانونية ام في نطاق السلطة التقديرية في حالة  غياب  هذه  النصوص،  وفي  جميع  الاحوال،  فان  المجس  يربط  تلك الاجراءات المضمنة بالقرار الاداري  ( سواء اكان كتابيا  ام  شفويا ام ايجابيا ام سلبيا) بضرورة ايجاد نقطة التوازن بين المصلحة الخاصة، أي حريات الافراد وحقوقهم وبين المصلحة العامة (هنا المصلحة العليا للدولة) (RAISON D'ETAT).
وفي هذا السياق استقر مجلس الدولة الفرنسي على الا  تلجأ  الادارة الى اجراءات الضبط الاداري ما لم تتوافر هذه الشروط :
1. ان يكون الاجراء المزمع اتخاذه ضروريا لا مناص منه،
2. ان يكون فعالا ومجديا،
3. ان يكون هناك تناسب بين خطورة الاخلال المرتكب ود رجة تقييد الحريات العامة .
كما ان القضاء الاداري المصري اتجاه تفس الاتجاه خاصة فيما يتعلق بمبدا ضرورة الاجراء الضبطي ولزومه وهكذا قضت محكمة القضاء الاداري بالقاهرة  بانه : "اذا كانت لوزير الداخلية سلطة الضبط الاداري التي تقوم على وسائل وقائية تهدف الى صيانة النظام العام والمحافظة عليه فان عليه في الوقت ذاته الى جانب ذلك مراعاة حريات الافراد وحقوقهم وعدم المساس بها الا بالقدر اللازم فقط لصيانة هذا النظام وبشرط قيام اسباب جدية تبرر  تصرفه، وان يكون الاجراء المتخذ هو الوسيلة الوحيدة لدرء الخطر الذي يهدد الامن والنظام".
وفي حكم اخر لها : صرحت بما يلي : "ان سلطة الحكومة في منع الاجتماعات هي قيد استثنائي وارد على اصل حق هو احدى الحريات العامة فيجب والحالة هذه ان يفهم القيد المذكور في اضيق حدوده، فلا تستعمله الحكومة الا للضرورة القصوى وذلك عندما تقوم لديها اسباب حقيقية لها سندها من الواقع تدل على ان مثل هذا الاجتماع من شانه حقا الاخلال بالامن العام.
وفي مجال الترقي ربط القضاء الاداري المصري بين المصلحة الخاصة للموظف، وبين  المصلحة العامة للمرفق العمومي بتكريسه للمبدا التالي : الاصل ان التخطي في الترقية لا يجوز الا اذا كان الموظف الاحدث اكثر كفاءة من الموظف الاقدم، اما اذا كانا متكافئين فالاسبقية للموظف الاقدم، ومعنى ذلك انه من المصلحة العامة ومصلحة المرفق العمومي ان تقع الترقية باختيار الاكفأ والاصلح والاكثر تاهيلا ولو كان احد من غيره شريطة ان يكون الاختيار موضوعيا وعادلا وبعيدا عن الانحراف او اساءة استعمال السلطة .
كما ان القضاء الاداري المصري طبق نفس  الاتجاه  فيما  يتعلق  بالترشيح  لتولي مهام ومسؤوليات ادارية، فقد جاء في حكمين للمحكمة الادارية العليا ما يلي :"ان حجب الترشيح عن بعض المديرين يمثل تفرقة لا يقرها القانون او المنطق ما دامت هذه التفرقة غير موضوعية" .
ونفس الاتجاه طبقه بخصوص منع الافراد من السفر الى الخارج او عدم تسليم جواز السفر لهم دون تبرير ذلك قانونا .
ويعتبر القرار الاداري غير مشروع اذا استهدف هدفا اخرا  غير  المصلحة  العامة  أي  مصلحة  شخصية  كالانتقام، او الاضرار بالغير، او تحقيق مصلحة  مالية لمصدر القرار او لغيره، وهو ما يعرف لدى القضاء الاداري" بالانحراف في استعمال السلطة"، او "اساءة استعمال السلطة" .
ومما تجدر ملاحظته ان الهدف من التصرف الاري ليس هو المصلحة العامة بذاتها وانما هو تحقيق المصلحة العامة
وعليه فاذا كان على الادارة ان تختار من بين عدة اهداف محققة كلها للمصلحة العامة هدفا معينا بذاته فيتعين عليها ان تختار الهدف الاكثر تحقيقا للمصلحة العامة.
فمثلا ليس للادارة الاختيار بين تحقيق المصلحة المالية للدولة وبين المحافظة على الحقوق والحريات العامة وهي بصدد تصرفاتها اواعمالها القانونية، وانما ينبغي لها ان تفاضل وتوازن بينهما لتحديد ايهما اكثر تحقيقا للصالح العام، وبعبارة اخرى : ايهما تحقيقا للمصلحة العامة الحقيقية فعلا والاجدر بالافضلية.
والملاحظة ان الادارة في الاصل لا تتمتع باية سلطة تقديرية حينما يحدد لها المشرع هدفا معينا يجب عليها استهدافها عند اصدار القرار الاداري تحت طائلة : الوقوع في مخالفة "الانحراف في السلطة" عند الخروج عن هذا الهدف المرسوم، في حين تتمتع بهذه السلطة عندما لا يحدد لها المشرع هدفا معينا بذاته في مجال من المجالات لتقدير المصلحة العامة لكن تحت رقابة القضاء الاداري الذي له الصلاحية العامة بحكم وظيفته في التاكد من الهدف او الاهداف الحقيقة من اصدار القرار الاداري .
ومن جهة اخرى، فان كل قرار اداري  مفترض فيه ان يسعى الى تحقيق مصلحة عامة، مالم يثبت الطاعن في القرار العكس، وغالبا ما يفشل في ذلك على اعتبار ان الانحراف في استعمال السلطة، او اساءة استعمالها هو عيب خفي يتصل بمقاصد ونوايا مصدر القرار الدفينة والتي يصعب على أي كان ان يثبتها بسهولة وهنا يكمن دور القضاء الاداري في الكشف عنها، واستجلاء معانيها خاصة اذا لم تقر الادارة بذلك وهو ما يحصل في اغلب الحالات، على انه اذا ما قدم المدعي "الطاعن" قرائن من شانها التشكيك في نوايا الادارة وسلامة غايتها من وراء اصدار القرار الاداري فان عبء الاثبات ينتقل مباشرة الى عاتق الادارة التي يجب عليها اثناء الجواب عن مذكرة الطاعن ان تثبت العكس، فاذا  سكتت او لم تقدم الاجوبة الشسافية المقنعة فان القول في هذه الحالة يصبح قول المدعي وتستنتج المحكمة من ذلك ان القرار الاداري لا جوهره الى المصلحة العامة و تقضي تبعا لذلك بالغائه لعيب الانحراف او اساءة استعمال السلطة حسب الاحوال .
وهكذا الغت محكمة القضاء الاداري بالقاهرة قرارا بالاحالة الى المعاش لان ظروف الحال وملابساته تدل على ان احالة المدعي الى المعاش لا تمت الى المصلحة العامة بصلة، بل هي وليدة الانتقام .
كما قضت نفس المحكمة بان : "اصدار الوزير لقرار اداري بعد ان قدم استقالته من منصبه يعتبر قرينة على سوء استعمال السلطة ويثير الشبهة في ان هذا التصرف قصد به تحقيق اغراض ذاتية شخصية .
كما قضت المحكمة الادارية العليا المصرية : " بان عدم ترقية الموظف دون وجه حق بالرغم من حصوله على مبررات الترقية، ثم اللجوء الى عزله من وظيفته بعد ان رفع امره الى القضاء وحكم لصالحه كل هذا يدل دلالة قاطعة على اساءة استعمال السلطة، والانحراف بها الى اغراض ذاتية مبعثها الانتقام  والاضرار بحقوق الغير مما يتنافى والمصلحة العامة .
كما قضت المحكمة بنفس العلل في نازلة تتعلق بنقل موظف عدة  مرات الى اماكن مختلفة خلال سنة واحدة لمجرد انه رفع تقريرا الى رئيس الوزراء يخبره فيه بتصرفات رئيسه المباشر المنافية للاخلاق والاداب العامة والضارة بسمعة المرفق العمومي .
كما قضت المحكمة الادارية العليا : "بان محاباة بعض الموظفين والتمييز بينهم، وبين زملائهم في الترقي دون مسوغ  قانوني بالرغم من توفر الجميع على نفس الشروط هو مخالفة صريحة لمبدا المساواة  المنصوص عليه في الدستور والتشريع، ويعتبر صورة  من صور الانحراف في استعمال السلطة المؤدي الى الغاء القرار الاداري .
كما قضت محكمة القضاء الاداري بالقاهرة "بان محاباة وزير الاشغال العمومية لبعض المهندسين دون البعض الاخر رغم تساويهم في المؤهلات والكفاءات والدرجات والرتب باسناد الاعمال المربحة للفئة الاولى واسناد الاشغال القليلة الربح للفئة الثانية يمس بمبدا تكافؤ الفرص وينطوي على انحراف بالسلطة عن هدفها الحقيقي ويؤدي بالتالي الى الغاء القرار .
المراجع
باللغة العربية
د. عبد الفتاح حسن، قضاء الالغاء، 1982.
د. سمير تناغو، النظرية العامة للقانون، 1985.
د. سليمان الطماوي، النظرية العامة للقرارات الادارية، 1974.
د. مصطفى ابو زيد فهمي، القضاء الاداري.
د. محسن خليل، القضاء الاداري، 1990.
د. محمود عاطف البنا، الرقابة القضائية لاعمال الادارة، 1970.
د. احمد حافظ نجم، السلطة التقديرية للادارة، 1982.
د. طعيمة الجرف، مبدا المشروعية وضوابط خضوع الدولة للقانون، 1976.
د. محمد فؤاد مهنا، مبادئ واحكام القانون الاداري في ظل الاتجاهات الحديثة، 1978.
د. ماجد الحلو، القضاء الاداري، 1985.
د. عبد الغني بسيوني، ولاية القضاء الاداري، 1983.
د. محمد كامل ليلة، الرقابة على اعمال الادارة 1970
د. محمود حافظ، القرار الاداري، 1975.
د. سامي جمال الدين، قضاء الملاءمة، 1992.
د. رمضان محمد بطيخ، الاتجاهات المتطورة  في قضاء مجلس الدولة الفرنسي، 1994.
د. فاروق عبد البر، دور مجلس الدولة المصري في حماية الحقوق والحريات العامة، الجزء الاول 1988، الجزء الثاني، 1991.
المجلة المغربية للادارة المحلية التنمية، الاعداد من 1 الى 16
بالفرنسية
CHEVALLIER. «L'ETAT DE DROIT », R. D. P., 1988
LOPEZ RODO, «LE POUVOIR DISCRÉTIONNAIRE DE L'ADMINISTRATION », R. D. P.. 1953.
G. LINO DI QUAL, LA COMPÉTENCE LIÉE, L. G. D. J, 1964
C. DEBBASCH, CONTENTIEUX ADMINISTRATIF, 1981
R. CHAPUS, DROIT ADMINISTRATIF GENERAL, 1988
A. DE LAUBADERE, TRAITE DE DROIT ADMINISTRATIF, 1984
BONNARD, «LE POUVOIR DISCRETIONNAIRE DE AUTORITES ADMINISTRATIVES", R. D. P., 1923
D. CHABANOL, CONTROLE DE L'EGALITE ET LIBERTE DE L'ADMINISTRATION, A. J. D. A., 1984
A. HAURIAU, LE POUVOIR DISCRETIONNAIRE, 19333
J. C. VENEZIA, LE POUVOIR DISCRETIONNAIRE, 1958
REMALD, N° 1 A 16